【文/观察者网专栏作者 鹿鸣】

最近一段时期以来，关于村镇银行改革化险的消息不断传来：不少机构通过吸收合并、股权收购、直接解散等方式推进调整重组。一边是监管层反复强调“减量提质”，推动高风险机构有序出清；另一边则是基层加快整合资源，把分散的法人机构、系统能力与风控链条，纳入更可持续的经营框架之中。

在普通公众眼中，这些变化像是一场“金融版的供给侧改革”——不是简单地把金融服务关小，而是把原本过于碎片化、能力参差的供给重新校准：让资金流向更清晰，让责任边界更明确，让信任能够在制度与约束之下被重新修补。

也正是在这样的时点回望，从“因农而生”的制度初心，到“借网而盛”的扩张冲动，再到在强监管与风险暴露中走向结构性重组，村镇银行的兴衰不只是一家机构的成败，更是一面镜子，映照出中小金融机构与实体经济、技术浪潮、地方治理和宏观周期的同频共振。

本文将以此为线索，讨论“金融过剩怎么办”，以及如何在稳增长与防风险之间，寻得更稳妥也更具韧性的平衡。

2022至2025年国内村镇银行退出情况证券时报

一

首先，让我们一起从村镇银行的兴衰来一瞥我国中小金融机构的发展历程。

缘起于金融开放

2001年，我国成功加入WTO，商业银行等领域有序对外资开放。出口型贸易带动了商品加工业的快速发展，农业人口向工业人口转移，城市化进程也拉开了序幕。中国城市化进程有目共睹，相伴而生的城乡二元结构问题被加剧。

农民不被认为是一种职业，而是身份枷锁。受农产品价格限制，从业人口被大量吸入城市、机械化发展缓慢，农业发展长期被要素制约。为保障农业的正常发展，必须为农业发展提供充分的金融支持；立足于城市工商业发展的商业银行不能很好适应农村，少数信用合作组织金融不足或者不够多元，农村金融支持始终欠缺。

一方面是为了弥补农村地区金融不足，另一方面也是为了推动金融深化和金融普惠。2006年12月，原银监会发文鼓励各类资本在农村地区设立主要为农户服务的村镇银行。要求村镇银行法定注册资本最低为100万元，发起主体须为符合监管条件的商业银行，且持股比例不低于20%，其他投资者单方面持有股份不超过10%。

这远低于农村商业银行的最低注册资本5000万元要求，仅为普通商业银行最低注册资本10亿元的千分之一。随后，村镇银行数量快速增加，到2023年约设立1651家村镇银行，接近全国银行业金融机构总数的四成。

兴盛于互联网金融

2008年，我国政府为应对国际金融危机，采取了超强刺激政策以提振经济。“四万亿”信贷规模扩张带来经济复苏的同时，推升了通货膨胀率，资产价格随之上涨，商业银行贷款规模也跟着扩张。

2010年以来央行数次上调存款准备金利率，收缩信贷规模以抑制通货膨胀，使得房地产企业以及制造业中小企业贷款出现困难，彼时影子银行得到滋养。随着互联网技术不断突破，第三方支付、网贷、众筹、门户金融理财等互联网金融应运而生，成熟并且高速发展。

在此期间，银行业金融机构一方面通过影子银行来规避金融监管，规模得到一定扩张，另一方面则是借助互联网金融浪潮迅猛发展金融理财产品，收获颇丰。

以华瑞银行为鉴，根据第一财经的数据统计，该行存款总额从2018年底的不足1亿元迅猛攀升至2019年底的60亿元。根据《证券日报》的梳理，截至2020年年底，已有95家银行接入互联网存款平台。在这其中，村镇银行以及城农商行等中小型银行接入互联网存款的比例高达70%。

祸起萧蔷

根据中国人民银行公布的数据，截至2017年末，不考虑交叉持有因素，银行表外理财产品资金余额为22.2万亿元，信托公司受托管理的资金信托余额为21.9万亿元，分别排在金融机构资管业务的第一二位。

在业务高速增长的同时，银行业也相应出现了服务实体经济质效不高、风险隐患较多、违法违规乱象丛生等突出问题。这里面既有一些机构自身市场定位不准、风险防控不力、改革创新不足的原因，也有监管制度不统一、不完善、不协调的问题。央行统计数据显示，截至2021年一季度，已有122家村镇银行被认定为高风险金融机构。

对于互联网金融的监管，从“促进互联网金融健康发展”到“规范发展”，从“高度警惕”到“健全对互联网金融的监管”。2015年开始持续多年的互联网金融专项整顿，才遏制了互联网金融的乱象。

2021年1月，原中国银行保险监督管理委员会与中国人民银行共同颁布了《关于规范商业银行通过互联网平台开展个人存款业务相关事宜的通知》，明确指出商业银行不得利用营销推广、信息传播、产品展示、利息诱导或入口购买等手段，在非自有网络平台上从事定活两便存款业务。

对于影子银行的遏制，早于2018年4月颁布并设置过渡期，最终于2022年开始正式实施‌《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（即“资管新规”），强调了对投资者的教育和保护工作，重点防范多层嵌套，打破刚性兑付，明确银行业机构防控风险的主体责任，最终让金融回归服务实体的本质。

金融监管总局数据显示，截至2025年6月末，我国银行业金融机构法人共4070家，较2024年末减少225家，较“十三五”末减少534家，缩减的主要是中小银行。

根据中国银行业协会发布的《全国农村中小银行机构行业发展报告2025》，“村镇银行方面，通过吸收合并、股权收购、直接解散三种模式推进结构性重组，实现减量提质与风险出清。2024年共减少村镇银行99家，占全年银行机构减少总量的近50%，重组成效显著。”

2025年12月份的中央经济工作会议仍在重点强调“深入推进中小金融机构减量提质，持续深化资本市场投融资综合改革”。

一言以蔽之，包括村镇银行在内的中小银行以及非银金融机构，都是创设于金融开放和金融创新，发展于实体经济壮大和技术突飞猛进，一旦脱离服务实体经济的本质，最终都会走向灭亡。

二

其次，从河南村镇银行事件，来看中小银行内部治理的重要性。

在互联网金融时代，河南禹州新民生村镇银行借助互联网吸引了全国各地的储户，存款量上升迅速。在2021年《关于规范商业银行通过互联网平台开展个人存款业务相关事宜的通知》颁布实施后，禹州新民生村镇银行通过微信小程序将原互联网金融企业的客户接入，转为自家银行的储户，而这些储户大多是为了获得更高存款利率，并非村镇银行限定的“三农客户”，这便导致了违规。

村镇银行一般未纳入央行的结算体系，更多是通过发起人股东（商业银行）或其他合作银行代理实现系统对接，这是村镇银行先天不足，或可谓制度缺陷。禹州新民村镇银行便是借助发起股东许昌农村商业银行的央行结算系统进行操作。而许昌农商行通过内外勾结窃取储户资金，并伪造虚假收款确认通知给储户。

根据原银保监会调查结果公布，一家民营企业河南新财富集团通过代持手段实际控制了许昌农商银行，以及包括禹州新民生在内的四家村镇银行，并通过同样的手段骗取了另外三家村镇银行储户的资金。更夸张的是，新财富集团可以随意从其控制的银行中获取大量银行贷款，再通过质押集团公司或持有银行股权的方式，从体系外商业银行获得贷款。总结下来，新财富集团三宗大罪：骗储户的钱，掏空自家银行的钱，骗取其他银行的钱！

许昌市公安局公开通报，自2011年以来，吕奕作为新财富集团的“影子掌门人”，实际操控了禹州新民生等多家村镇银行。他运用交叉持股、关联持股、增资扩股以及操纵银行管理层等策略，通过虚构贷款等非法手段，非法转移银行资金。吕奕还特地设立了宸钰信息技术有限公司，用以篡改数据，导致信息失实。

包括村镇银行在内的中小银行，存在不同程度的先天性制度缺陷或不足，从业人员法律和合规意识欠缺，在逐利性诱使下，通过违规操作来突破服务对象和业务范围限制的动机性较强。加之地方势力盘根错节，容易滋生团伙犯罪。